在115师进入鲁南取得节节胜利的形势下，鲁南各地的地方武装也蓬蓬勃勃地发展起来，先后组建了运河支队、沂河支队、峄县支队和铁道游击队。

&ldo;应以武装力量帮助地方党&rdo;

罗荣桓到鲁南后，在创建抱犊崮山区抗日根据地的动员报告中就提出：&ldo;主力部队不仅有掩护地方党的任务，而且应以武装力量从各方面帮助地方党的工作……，要自上而下，自下而上地争取政权。

&rdo;遵照这一原则，115师作了大量的工作。

罗荣桓首先把115师政治部民运部长潘振武，派到峄县担任工委书记。

潘振武率领工作队，建立了峄县抗日群众动员委员会。

随后，召开峄县抗日人民代表大会，正式选举产生了鲁南第一个县级抗日民主政权峄县县政府，潘振武当选为第一任县长。

接着，又成立了全县6个区乡的民主政权。

罗荣桓帮助地方党，将峄县建立政权的经验推广到鲁南其它各县，到1940年5月，郯城、费县、临沂、临沐等县的抗日政府相继建立。

在此基础上，115师又帮助鲁南区党委团结当地各种进步力量，建立鲁南地区的抗日民主政权。

按照中共山东分局的部署，1940年6月11日，鲁南抗日人民代表大会在费县召开。

罗荣桓在会上作了关于抗日民主政府性质和任务的报告。

会议期间，罗荣桓天天忙着接见各地来的代表，倾听各方面的意见。

他还以115师政委的名义，邀请各界代表吃了一次饭。

虽然那时没有高级宾馆，吃的也不是山珍海味，甚至连白面馒头也没有，但是，115师诚挚热情的欢迎，使各界代表心里都觉得热乎乎的。

由于115师及地方党委工作做得好，使得八路军和共产党赢得了当地各界人士的广泛支持。

在这次代表大会上，成立了鲁南抗日救国联合总会和鲁南参议会，选举彭畏三任参议长；成立了鲁南行政督察公署，由于化琪任专员。

于是，在鲁南从上到下建起中国共产党领导的抗日民主政权。

在鲁南建立政权的过程中，115师时刻注意防止左、右两种倾向的干扰。

罗荣桓很注意团结坚持抗战的上层人士。

他不但对万春圃、彭畏三和郯城县著名的教育界人士高赞非等知名人士委以重任，而且常常与他们交流思想，并就大家感兴趣的问题进行探讨，很快就成为他们的知心朋友。