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巨大的扩张机器无法继续运行，唐代边疆形势开始由攻转守。

节度使制度的开端，是从唐开元天宝年间所设立的缘边节度使。

这和当时的边疆形势是分不开的。

在这以前，唐在厉兵秣马击败了东突厥之后，实际上对外用兵一直都是保持着旺盛着扩张进攻的。

唐初先后击破了东突厥，薛延陀，降伏漠北诸部，设立都督府；此后，又打败西突厥，灭高昌，于其地设立州县治理，奠定了唐朝辽阔的疆域。

但进攻的步伐还没有停止，显庆年间又平西突厥贺鲁，设立二都护府统其地。

又在新疆以西，波斯以东的地区分置都督府十六、州七十二，县一百一十。

二、相关起源

节度使之设立，可上溯到高宗景云年间。

这时它所统领的军队主要还是府兵和兵募等征点制军队，只是当边疆上逐渐增设久镇长征之兵时，它所统领的军队素质才为之一变。

但就其权限来说，仍基本上未超过唐初的都督：&ldo;都督掌管诸州兵马、甲械、城隍、镇戍、粮禀，总判府事。

&rdo;只是节度使作为诸军统帅，所领兵力更为广大些罢了。

人们往往把节度使兼支度营田使看成是&ldo;有其财赋&rdo;的证据，实则不然。

支度使是管军资粮购的事务官，&ldo;凡天下边军有支度使，以计军资粮仗之用。

每岁所费，皆申度支会计，以长行旨为准&rdo;。

支度使由节度使兼任时，一般由副使、判官主其事。

屯田或营田是为了解决边军粮食供应问题，&ldo;凡军州边防镇守，转运不绝则设屯田，以益军储&rdo;。

这种办法自汉代已然，不足以说明节度使独立的财政权力，至多只是表明节度使仅仅有权调配本镇的军费开支而已，而军资的支付则必须以中央度支所定&ldo;长行旨&rdo;为准。

这里就出现了采访使这一概念。

采访使全称采访处置使，始置于玄宗开元二十二年（733），前身是唐初不时派遣的巡察等使。

贞观十五年，分天下为十道，朝廷巡抚使、存抚使的派遣络绎不绝，由于位轻职微，所以并没有起到很好的作用。

于是在景云二年（711），朝廷设置二十四都督府，每个都督府相当于省长的地位，但由于考虑到权柄太重，容易造成太阿倒持的状况，所以这一实行办法还是搁浅了。

但是由于领土内人口的急剧增加，所以在开元二十一年，关于设立更高一级的地方官又重新被提上了日程，张九龄奏请设立了十五道采访使，朝廷要求采访使&ldo;准刺史例入奏&rdo;，到开元末年，采访使的权限已经是&ldo;许其专停刺史务，废置由己&rdo;了。

初期的采访使是没有军队的，政权与军权没有合二为一，一样不可能形成尾大不掉的局面。

天宝前采访使和节度使的区域划分并不完全吻合。

常常是一个地区又有节度使又有采访使。

但是随着边疆战争剧烈化，多元化指挥难以胜任，于是终于出现了采访使与节度使逐渐归一的状况。